Реализация взаимодействия информационных систем государственных организаций и ведомств осуществляется в рамках государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» (утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 №313)

Наш YouTube канал

Взаимодействие реализуется в рамках:

системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО),

единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) в целях предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Что такое МЭДО и для чего она нужна?

Система межведомственного электронного документооборота (МЭДО) - федеральная информационная система, предназначенная для организации взаимодействия систем электронного документооборота (СЭД) участников межведомственного электронного документооборота.

Участниками межведомственного электронного документооборота (участниками МЭДО) являются Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы и государственные организации.

Под взаимодействием СЭД понимается обмен электронными сообщениями, содержащими:

документы – метаданные (реквизиты) документов и их файлы,

уведомления - информацию о ходе рассмотрения и исполнения документов получателями.

Цель создания и использования МЭДО - повышение эффективности управления в органах государственной власти за счет сокращения времени прохождения документов между организациями и ведомствами, минимизации затрат на обработку и отправку документов, мониторинга хода рассмотрения и исполнения документов.

Организатором МЭДО является Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России). В этом качестве ФСО России реализует организационное и методическое обеспечение МЭДО; ведение адресных справочников МЭДО; создание и эксплуатацию технико-технологической инфраструктуры и обеспечивает информационную безопасность МЭДО.

Принцип и технические решения МЭДО

Основной принцип МЭДО - интеграция имеющихся СЭД участников МЭДО и транспортной системы (почтовой службы), обеспечивающей в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями.

В основу реализации МЭДО легли следующие принципы:

все участники МЭДО используют единый формат обмена электронными сообщениями, утвержденный ФСО России и Минкомсвязь России;

каждый участник МЭДО использует программно-технический комплекс (шлюз), обеспечивающий обмен электронными сообщениями между своей СЭД и МЭДО (реализующий временное хранение сообщений, выгрузку поступивших сообщений из транспортирной системы МЭДО и загрузку исходящих сообщений в транспортную систему МЭДО);

каждый участник МЭДО использует программный комплекс сопряжения (адаптер) своей СЭД с МЭДО, обеспечивающий:

для поступающих по МЭДО сообщений - прием и преобразование из единого формата обмена во формат СЭД для дальнейшей обработки;

для исходящих по МЭДО сообщения – их формирование, преобразование из формата СЭД в единый формат обмена и подготовку к передаче по транспортной системе МЭДО.

Архитектура МЭДО

Состояние дел и перспективы развития МЭДО

МЭДО эксплуатируется с 2009 года и развивается до сих пор. По состоянию на 18.06.2015 к МЭДО подключено 166 участников. Подключение органов власти и ведомств к МЭДО осуществляется в соответствии с планом-графиком сопряжения региональных систем электронного документооборота с системой МЭДО, который составляет и реализует ФСО России.

Переход к электронному документообороту между участниками МЭДО реализовывается поэтапно.

На начальном этапе использования МЭДО информационное взаимодействие между участниками заключалось в обмене электронными образами (сканами) документов (с дублированием на бумажном носителе и обменом бумажными документами по обычным каналам) и в обмене уведомлениями о регистрации или отказе в регистрации. По мере отработки технологии обмена по МЭДО менялись требования к реализации информационного взаимодействия: был расширен состав уведомлений (к ним добавлены уведомления о принятии к исполнению, о подготовке доклада, о направлении доклада, об изменении в ходе исполнения, об опубликовании); развивался единый формат обмена, включая в себя новые реквизиты документов.

В настоящее время МЭДО переходит на качественно новый уровень развития - осуществляется переход на обмен по МЭДО документами в электронном виде .

Разработаны и утверждены следующие документы:

Правила обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия (утв. постановлением Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494), предполагающие отказ от направления бумажных документов и реализацию обмена документами в электронном виде с электронной подписью;

Перечень видов документов, предусмотренного Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия (утв. распоряжением Правительства РФ от 02.04.2015 № 583-р);

Требования к организационно-техническому взаимодействию государственных органов и государственных организаций посредством обмена документами в электронном виде (утв. совместным приказом Минкомсвязь России и ФСО России от 27.05.2015 № 186/258).

Указанные документы определяют, что в процессе информационного взаимодействия участники МЭДО будут обмениваться документами в электронном виде с электронными подписями. Вид электронной подписи – усиленная квалифицированная электронная подпись.

Взаимодействие осуществляется следующим образом:

Документ в электронном виде готовится в СЭД отправителя;

Отправитель документа формирует графические элементы визуализации регистрационных данных отправляемого документа и его электронной подписи (одной или нескольких) и в виде графических файлов направляет в составе электронного сообщения по МЭДО вместе с координатами, определяющими местоположение этих графических элементов при отображении (визуализации) документа получателем;

Получатель документа проверяет полученный документ на соответствие Требованиям, в т.ч. проверяет электронную подпись (подписи), и либо отказывает в регистрации документа с указанием причины отказа, либо регистрирует документ в своей СЭД. Документ может быть отображен получателем с использованием графических элементов визуализации (либо полученных от отправителя документа, либо сформированных самостоятельно на основе полученных данных) и их координат.

Электронной подписью могут подписываться не только файлы документов, а также, при желании, файлы приложений к документам, при этом требований к формату файлов приложений и формированию отметок об их электронных подписях не предъявляется.

Информационное взаимодействие по МЭДО предусматривает возможность обмена документами и без электронной подписи (как это было ранее).

При этом обмен по МЭДО документами (как с электронной подписью, так и без электронной подписи) должен сопровождаться обменом уведомлениями.

Все эти изменения требуют расширения возможностей программных комплексов сопряжения (адаптеров) СЭД всех участников взаимодействия.

Как стать участником МЭДО?

Взаимодействие используемой СЭД с МЭДО осуществляется в соответствии с Техническими требованиями к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти (утв. распоряжением Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р).

Чтобы стать участником МЭДО организации или ведомству необходимо:

Участие ЭОС в реализации проекта МЭДО

Компания ЭОС, лидер рынка СЭД для федеральных органов государственной и исполнительной власти, принимает непосредственное участие в реализации проекта МЭДО.

Компания ЭОС выполняет работы по сопряжению с МЭДО своих систем – ДЕЛО, EOS for SharePoint, eDocLib.

Для осуществления нового сопряжения или обновления имеющегося сопряжения (в случае изменения требований к обмену сообщениями через МЭДО) ознакомьтесь с рекомендациями: «Как стать участником МЭДО».

В число участников МЭДО, использующих решения компании ЭОС, входят федеральные органы законодательной, судебной и исполнительной власти, региональные правительства, а также другие организации, в частности:

• Совет Федерации РФ;
• Государственная Дума РФ;
• Счётная палата Российской Федерации;
• Центральный Банк Российской Федерации;
• Генеральная прокуратура Российской Федерации;
• Следственный комитет Российской Федерации;
• Судебный департамент при Верховном суде РФ;
• Центральная избирательная комиссия РФ;
• Министерство юстиции Российской Федерации;
• Министерство культуры Российской Федерации;
• Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков;
• Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;
• Государственная фельдъегерская служба РФ;
• Аппарат Правительства Калининградской области;
• Аппарат Правительства Липецкой области;
• Аппарат Правительства Ростовской области;
• Аппарат Правительства Ставропольского края;
• Администрация Президента и Правительства Республики Бурятия;
• Администрация Тамбовской области;
• Администрация Новгородской области;
• Администрация Алтайского края;
• Администрация Забайкальского края;
• Администрация Рязанской области;
• Администрация Ненецкого автономного округа.
• Правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры;
• Федеральное агентство по туризму.

Количество ведомств - пользователей систем ЭОС, входящих в состав участников МЭДО, постоянно растёт.

Функционал, реализуемый в рамках сопряжения с МЭДО

Решения ЭОС по реализации сопряжения с МЭДО позволяют:

Осуществлять обмен документами (как с электронной подписью, так и без электронной подписи) с их регистрацией в СЭД и уведомлениями всех видов;

Проверять поступившие документы на соответствие Требованиям;

Фильтровать поступившие документы для оптимизации процедуры их регистрации;

Формировать для поступивших документов уведомления всех видов;

Отображать (визуализировать) поступивший документ с электронной подписью (подписями);

Подписывать файл документа (приложения к документу) одной или несколькими электронными подписями;

Формировать графические элементы визуализации регистрационных данных документа и отметки о его электронной подписи (подписях) и их координаты (данные о местоположении);

Осуществлять контроль отправки и регистрации отправленных документов, обрабатывать уведомления о регистрации или отказе в регистрации отправленных документов;

Сохранять поступившие и отправляемые документы в виде, в котором они передаются по МЭДО.

Для получения подробной информации о функционале модулей сопряжения систем ЭОС с МЭДО обращайтесь .

Справочная информация: Перечень наиболее важных документов по организации информационного взаимодействия органов государственной власти с использованием МЭДО:

Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота».

Распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти».

Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти».

Постановление Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия».

Распоряжение Правительства РФ от 02.04.2015 № 583-р «Об утверждении Перечня видов документов, предусмотренного Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия, утв. постановлением Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494».

Приказ Минкомсвязь России и ФСО России от 27.05.2015 № 186/258 «Об утверждении Требований к организационно-техническому взаимодействию государственных органов и государственных организаций посредством обмена документами в электронном виде».

1. В соответствии с Положением о системе межведомственного электронного документооборота (утв. постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 № 754).

2. Во исполнение Постановления Правительства РФ от 06.09.2012 № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти».

3. Узел участника МЭДО, а также каналы связи от головного узла МЭДО до узла участника МЭДО.

Д.В. ВОЛОДИН

ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА

Volodin D.V. Organization problems of interdepartmental exchange of electronic documents

Аннотация / Annotation

В статье анализируются современные тенденции межведомственного информационного взаимодействия, ключевые проблемы и принципы организации межведомственного электронного документооборота (МЭД). Рассматривается практическая реализация данных положений на примере проекта создания системы МЭД для федеральных органов исполнительной власти РФ.

This article is devoted to the analysis of contemporary trends in interdepartmental informational interaction. It is describing key problems and principles of interdepartmental exchange of electronic documents. The Federal «MEDO» project is considered as an example of practical realization.

Ключевые слова / Keywords

Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)», межведомственное информационное взаимодействие, межведомственный электронный документооборот (МЭД), Единый портал государственных услуг, Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ), автоматизированная система управления документами (АСУД).

State Program «The Information Society (2011-2020)», interdepartmental informational interaction, interdepartmental exchange of electronic documents, Integrated state services portal, The All-Russian State Informational Center, electronic record management system (ERMS).

ВОЛОДИН Дмитрий Владимирович - аналитик-консультант направления Microsoft SharePoint, «Электронные Офисные Системы», г. Москва; 8-495-221-24-31 доб. 313, +7-903-261-34-49; Этот e-mail адрес защищен от спам-ботов, для его просмотра у Вас должен быть включен Javascript

В настоящее время в России в рамках построения «электронного правительства» реализуется сразу несколько крупных государственных проектов. Для специалистов по управлению документами, безусловно, особый интерес представляет проект создания системы межведомственного электронного документооборота для федеральных органов исполнительной власти РФ.

Создание такой системы позволит объединить используемые в различных государственных органах разнородные системы управления документами в единое информационное пространство. Решение подобных задач позволяет выйти на качественно новый уровень применения электронных документов в деятельности государственных органов. В свою очередь, легализация и практическое внедрение электронных форм межведомственного взаимодействия должны привести к серьезным улучшениям в процессах исполнения государственных функций и оказания услуг гражданам и организациям.

Проблемы организации межведомственного информационного взаимодействия имеют важное практическое значение для специалистов отрасли управления документами и архивами. Впервые для федеральных органов исполнительной власти установлено обязательное наличие информационных систем, обеспечивающих создание, обработку и хранение электронных документов ведомства. Сегодня к этому добавляется также возможность электронного обмена документами с другими органами власти путем подключения к системе межведомственного электронного документооборота.

Описываемая проблематика является одним из новых направлений в практике управления документами и практически не отражена в имеющихся публикациях. Исключение составляют отдельные статьи, преимущественно прикладного характера, посвященные ходу реализации федерального проекта «МЭДО», проводимого под эгидой ФСО РФ. Кроме того, в последнее время вопросы межведомственного электронного документооборота достаточно активно обсуждаются в публикациях в профессиональном и научном сообществе, в отраслевых периодических изданиях и на интернет-ресурсах.

В научных журналах данная тема до настоящего времени не рассматривалась, хотя отдельные вопросы долговременного хранения и использования электронных документов были освещены в публикациях журналов «Вестник архивиста» и «Отечественные архивы» .

Тенденции развития межведомственного информационного взаимодействия. В настоящее время на государственном уровне принят целый ряд основополагающих концептуальных документов, в которых поставлена задача формирования в обозримом будущем т.н. «электронного правительства» в Российской Федерации. Под электронным правительством понимается эффективная система межведомственного информационного взаимодействия и предоставления государственных услуг гражданам и организациям на основе использования современных информационных технологий.

В последнее время в области автоматизации документооборота в государственном секторе наблюдается значительный прогресс. Многие министерства и ведомства уже в течение ряда лет используют в своей работе различные автоматизированные системы управления документами (АСУД), выбор которых был основан на характере деятельности ведомства, объеме документооборота, требованиях к его надежности и безопасности, особенностях работы с теми или иными документами. За время использования АСУД были накоплены значительные объемы архивов электронных документов.

Предпринимаются также отдельные шаги в области организации межведомственного информационного взаимодействия. В настоящее время информация достаточно активно передается между органами власти, в том числе и в электронном виде. Отдельные органы исполнительной власти на постоянной основе взаимодействуют друг с другом путем обмена электронными документами, обладающими официально признанной юридической силой. Это взаимодействие осуществляется на основе принятия соответствующих соглашений между участниками обмена.

Межведомственный электронный документооборот существует также между отельными федеральными органами в рамках решения комплексных задач государственного управления, требующих активного обмена информацией. Так например, благодаря наличию специальной подсистемы обмена данными к системе электронного документооборота Министерства экономического развития и торговли РФ подключены подведомственные федеральные службы и агентства В их числе – Федеральная служба по тарифам (ФТС России), Федеральные агентства – по управлению федеральным имуществом (Росимущество), кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) и Российский фонд Федерального имущества (РФФИ). Отдельные ведомства разрабатывают типовые соглашения об информационном взаимодействии, к которым в добровольном порядке могут присоединяться заинтересованные организации.

Одной из наиболее динамично развивающихся областей электронного взаимодействия органов исполнительной власти является предоставление ими государственных услуг гражданам и организациям через Интернет. В связи с повышением значимости сети Интернет в жизни общества и государства сайты органов власти становятся их официальными представительствами в глобальном информационном пространстве, наполняются официальной информацией (нормативные документы, новости, актуальная справочная информация и др.) и обеспечивают интерактивное взаимодействие с гражданами и организациями благодаря работе «виртуальных приемных», служб «одного окна», предоставлению отдельных специализированных услуг и др. Реализация всех указанных видов взаимодействия требует организации достоверного и юридически значимого электронного документооборота между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.

В целях создания единой точки доступа граждан и организаций к информации и сервисам государственных органов создан Единый Портал Государственных Услуг (www.gosuslugi.ru). Данный портал включает единый реестр государственных услуг, а также содержит сведения о порядке и условиях их оказания. В настоящее время портал представляет собой общую информационно-справочную систему по взаимодействию населения с органами власти. В будущем через Единый Портал планируется организовать полноценное оказание услуг в электронной форме, что также подразумевает обмен юридически значимыми электронными документами.

В дополнение к порталам госуслуг во многих ведомствах организована работа т.н. служб «одного окна». Службы «одного окна» представляют собой специально созданные структурные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют функции оформления и выдачи физическим или юридическим лицам запрашиваемых ими документов.

Обслуживание в режиме «одного окна» призвано исключить возможность необоснованного привлечения организаций и граждан к оформлению или согласованию документов, выдаваемых органами исполнительной власти (справок, копий, выписок, согласований, разрешений, лицензий, аттестатов, удостоверений, документации и др.). Использование электронных форм взаимодействия в работе служб «одного окна» позволяет превратить их в эффективный инструмент централизованного и качественного предоставления государственных услуг, благодаря значительному сокращению времени на подготовку запрашиваемых документов.

В рамках подготовки документов по запросам заявителей служба «одного окна» взаимодействует с другими органами исполнительной власти и государственными организациями, направляет к ним на согласование документы, обменивается справочной информацией и совершает иные операции, направленные на обеспечение подготовки требуемых заявителям документов.

Помимо перечисленных выше услуг, некоторые органы власти при обслуживании организаций и граждан допускают предоставление ими отдельных видов документации в электронном виде. Например, Федеральная налоговая служба РФ предоставляет услугу по приему налоговой отчетности при помощи Интернета. Разрешение представлять налоговую отчетность в электронном виде содержится в Налоговом кодексе РФ.

Помимо ФНС России, порядок предоставления отдельных видов документации в электронном виде установлен Министерством финансов РФ, Федеральной службой по финансовым рынкам, Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) и др.

Проблемы, препятствующие организации МЭД. Вместе с тем, несмотря на наличие описанных позитивных тенденций, основные цели формирования электронного правительства в России остаются недостижимыми до настоящего времени.

Результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам. Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных, содержащихся в государственных информационных системах.

На сегодняшний день практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены гражданином или организацией без непосредственного посещения государственного органа. Получение населением и организациями государственных услуг, а также информации, связанной с деятельностью органов исполнительной власти, в большинстве случаев требует их личного обращения в органы исполнительной власти, а также предоставления запросов и другой необходимой информации в бумажном виде. Это приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения.

Если задача автоматизации внутриведомственного документооборота решается относительно успешно путем разработки и внедрения АСУД в органах власти, то организация межведомственного обмена данными в электронном виде – задача более сложная. Она не может быть решена на уровне отдельных ведомств, поскольку требует взаимодействия различных АСУД в рамках единого межведомственного информационного пространства.

В процессе своего формирования находится также инфраструктура, обеспечивающая юридическую значимость, достоверность и информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с гражданами и организациями в рамках предоставления государственных услуг.

Несмотря на весьма значительный процент автоматизации внутреннего документооборота государственных структур, используемые ими АСУД остаются замкнутыми и в подавляющем большинстве случаев не имеют средств взаимной интеграции. Различия в выработанных каждым органом государственной власти методических принципах, технологиях сбора, обработки и использования информации, неунифицированных информационно-лингвистических средствах значительно осложняют автоматизированное информационное взаимодействие между используемыми системами.

При проектировании и внедрении АСУД органов власти подрядные организации не ставят перед собой задачи межплатформенной интеграции и передачи информации между создаваемыми системами. Вследствие этого в настоящее время процесс обмена электронными документами между различными ведомствами крайне затруднен, а чаще всего просто невозможен.

В большинстве случаев обмен документами между государственными структурами заключается в передаче бумажных документов различными способами (в том числе фельдъегерской связью, курьерами, почтой). Все электронные способы обеспечивают доставку только незначительной части служебных документов.

Подобная территориальная распределенность информации и отсутствие возможности автоматизированного обмена электронными документами препятствуют своевременному осуществлению контроля исполнения документов и поручений вышестоящими органами и, вследствие этого, оперативному принятию управленческих решений; значительно увеличивают временные затраты на передачу информации между ведомствами, что повышает риски нарушения плановых сроков исполнения документов и поручений.

Таким образом, межведомственные барьеры, отсутствие единого информационного пространства, различия в сложившихся в государственных органах методах сбора, хранения и обработки информации препятствуют осуществлению автоматизированного контроля исполнения документов и поручений и затрудняют использование современных эффективных информационных технологий в области межведомственного взаимодействия.

Все перечисленные негативные тенденции усугубляются постоянным ростом документооборота и усложнением процедур взаимодействия. По статистическим данным, объем документооборота органов исполнительной власти за пятилетие растет в среднем на 20-50%, при этом электронное взаимодействие между органами власти составляет лишь незначительную часть документооборота.

Вследствие низкого уровня автоматизации межведомственного взаимодействия в настоящее время отсутствует возможность провести достоверную классификацию циркулирующих документов и оценить целесообразность и эффективность межведомственных документопотоков.

Отдельно следует отметить наличие нерешенных кадровых проблем. Общий уровень профессиональной подготовки работников, ответственных за делопроизводство в органах исполнительной власти, по владению современными информационными технологиями остается невысоким, что является особенно критичным в связи с внедрением в деятельность органов исполнительной власти сложных и комплексных решений. Также это не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного управления и предоставления государственных услуг населению и организациям на основе информационных технологий. Данный фактор значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем.

Описанные выше проблемы и негативные тенденции носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Они могут быть преодолены только путем формирования единого пространства межведомственного информационного взаимодействия. Реализация концепции «электронного правительства» требует проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики.

Информационные потоки, возникающие между органами государственной власти, нуждаются в структуризации, оценке целесообразности и эффективности и централизации в единой информационной среде, способной предоставить уполномоченным лицам возможность автоматизированного контроля движения и исполнения документов и поручений.

Выстроенная в России вертикаль власти требует четкой организации и прозрачности деятельности всех органов исполнительной власти для эффективного выполнения стоящих перед государством задач. Необходимый для принятия своевременных управленческих решений эффективный контроль исполнения поручений вышестоящих органов может быть обеспечен за счет автоматизированных средств, позволяющих консолидировать необходимую информацию и предоставлять возможность получения аналитической и статистической отчетности по исполнительской дисциплине на различных уровнях иерархии органов власти.

Существующие на сегодняшний день техническая, организационная и нормативно-правовая базы уже создали предпосылки для использования юридически значимого межведомственного электронного документооборота в деятельности органов государственной власти. Но для практической реализации МЭД необходимо наличие детально проработанной концептуальной и методологической базы, обеспечивающей построение пространства межведомственного взаимодействия.

Основные принципы организации МЭД. Организация МЭД в рамках всей системы государственного управления требует построения информационного пространства электронного взаимодействия на всех уровнях – федеральном, региональном и территориальном. Для реализации данной задачи необходимо решение целого ряда проблем, которые носят комплексный характер, включая нормативно-правовую, методологическую, организационную и техническую составляющие.

Технологическая инфраструктура МЭД включает т.н. «головной узел», «узлы участников», а также защищенные каналы связи.

В качестве головного узла выступают программно-технические комплексы, функционирующие в рамках системы государственных информационных центров. Разработка и внедрение таких комплексов должна обеспечить обмен юридически значимыми электронными документами между АСУД всех участников межведомственного взаимодействия, а также централизованное управление пересылаемыми документами. В России, как и во всем мире, в этих целях предусмотрено создание государственных информационных центров – Общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ) и информационных центров федеральных округов РФ.

Роль узлов участников МЭД выполняют ведомственные автоматизированные системы управления документами (АСУД). Такие системы в настоящее время используются в большинстве федеральных органов исполнительной власти. С их помощью автоматизируется организационно-распорядительный документооборот, обработка обращений и запросов граждан и организаций, организация хранения электронных документов и управление электронными архивами. АСУД каждого ведомства должна быть снабжена т.н. «шлюзом», обеспечивающим обмен электронными сообщениями с системой МЭД.

Третьей составляющей МЭД является единая защищенная телекоммуникационная инфраструктура. Она создается на основе интеграции существующих и создаваемых телекоммуникационных сетей федеральных органов государственной власти, сетей органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также сетей общего пользования.

Основной принцип функционирования МЭД – интеграция имеющихся АСУД участников и транспортной системы (почтовой службы), обеспечивающей в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота.

В рамках МЭД организации-участники обмениваются электронными сообщениями, включающими как сами документы, так и уведомления о ходе их рассмотрения и исполнения.

Особую важность для функционирования системы МЭД играет разработка открытого стандарта межведомственного обмена электронными документами, позволяющего представлять информацию о передаваемом электронном документе в едином унифицированном формате.

Основой для разработки подобных стандартов должен служить новый ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» . Данный стандарт включает требования к формату электронного сообщения, передаваемого в рамках Системы МЭД, включающего набор файлов документа, его метаданные и данные об электронно-цифровой подписи.

Помимо возможности обмена на межведомственном уровне, наличие единого стандарта позволит не потерять накопленные государственные электронные документы при устаревании АСУД и не тратить в будущем дополнительные средства на извлечение и перекодирование документов, хранящихся в устаревших системах.

Как известно, в нашей стране применение стандартов осуществляется на добровольной основе. Такой порядок установлен в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» и, в целом, соответствует мировым тенденциям в области стандартизации. Тем не менее, специальным нормативным актом или соглашением сторон может быть установлена обязательность применения стандарта или регламента для определенной категории организаций или на уровне ведомства. В частности, при построении системы МЭД для федеральных органов исполнительной власти, формат обмена был закреплен в утвержденных Правительством РФ технических требованиях.

Практическая реализация МЭД. Описанные выше подходы к построению систем межведомственного электронного документооборота нашли практическое применение при создании подобной системы для федеральных органов исполнительной власти РФ. Данный проект (обозначаемый аббревиатурой «МЭДО») реализуется в рамках государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» и в соответствии с утвержденным Правительством РФ планом перехода на безбумажный документооборот.

К настоящему времени под эгидой Федеральной службы охраны РФ разработаны технические решения по построению этой системы, создана и введена в опытную эксплуатацию ее первая очередь. На федеральном уровне идут работы по развертыванию пилотного участка защищенной системы МЭДО между Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ, отдельными органами государственной власти.

Основными нормативными актами, определяющими статус, участников и порядок создания и применения данной системы, являются Положение о системе МЭДО и технические требования к ней. Все участники системы используют единый формат обмена электронными сообщениями, соответствующий по структуре ГОСТ Р 53898-2010.

Организатором (оператором) системы МЭДО определена Федеральная служба охраны РФ (ФСО). В ее функции входит организационное и методическое обеспечение, ведение адресных справочников, создание и обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры МЭДО, а также поддержание ее в рабочем состоянии, обеспечение информационной безопасности информационного обмена.

По состоянию на июнь 2011 г., по данным ФСО, оборудование системы МЭДО установлено и подключено к транспортной инфраструктуре в 90 органах государственной власти и организациях. В 36 из них выполнены работы по интеграции ведомственных АСУД с системой МЭДО.

На текущий момент посредством системы в органы государственной власти и организации реализована рассылка следующих видов документов: актов Президента и Правительства РФ; резолюций Председателя Правительства РФ и его заместителей; протоколов совещаний в Правительстве РФ; писем структурных подразделений Аппарата Правительства РФ.

В настоящее время в рамках МЭД циркулируют уведомления о регистрации отправленного документа, отказе в регистрации, принятии к исполнению, подготовке и направлении доклада, изменении в ходе исполнения.

В настоящее время расширяется круг ведомств, участвующих в проекте, а также номенклатура документов, обмен которыми будет осуществляться в электронной форме. По каждому виду документов переход на электронный обмен осуществляется поэтапно. Сначала отрабатывается технология электронного обмена при сохранении бумажного, после чего отправка бумажных документов прекращается.

В будущем также запланированы мероприятия по расширению функциональности электронного взаимодействия ведомств. Для того чтобы в маршрутизации электронного документа не приходилось принимать участие человеку, с документом должен посылаться набор метаданных – структурированных реквизитов, – который позволяет автоматически обрабатывать документ. В утвержденных технических требованиях системы оговорен некий минимальный набор данных, который посылается вместе с документом. Впереди еще более сложная задача – при автоматизированной обработке поступившего документа АСУД органа власти должна формировать новые метаданные, отражающие состояние работы с документом. Но пока не определено, какие данные дополнительно должна вырабатывать АСУД, чтобы в режиме он-лайн информировать инициатора документа или других заинтересованных лиц о его текущем состоянии.

С точки зрения программно-технической реализации создаваемая система МЭДО включает следующие обязательные компоненты:

АСУД участников (существующие компоненты) – каждый участник имеет ведомственную систему, обеспечивающую автоматизацию внутренних процессов документооборота.

Шлюз (внедряемый компонент) – программно-технический комплекс, обеспечивающий обмен электронными сообщениями между АСУД и М системой МЭДО, включая функции хранения, просмотра, поиска, загрузки и выгрузки сообщений. Это типовое программное обеспечение (ПО), включающее сервер базы данных, автоматизированное рабочее место, а также клиентское ПО почтовой службы.

Адаптер (разрабатываемый компонент) – программный комплекс сопряжения АСУД с системой МЭДО. Это специализированное программное обеспечение, разрабатываемое отдельно для каждого типа АСУД.

Для поступающих по МЭДО сообщений адаптер обеспечивает их прием и преобразование из единого формата обмена в формат АСУД для реализации дальнейшей обработки. Для исходящих сообщений адаптер отвечает за подготовку к передаче, преобразование из формата АСУД в единый формат обмена и передачу в систему МЭДО.

Используемые в рамках проекта «МЭДО» программно-технические средства, обеспечивающие обмен электронными документами между ведомственными АСУД, были разработаны компанией «Электронные Офисные Системы» (ЭОС).

Кроме того, данная компания предлагает коммерческий вариант типового программного комплекса для автоматизации межведомственного электронного документооборота, уже сегодня доступного для приобретения и внедрения. Комплекс выпускается под названием «Сервер электронного взаимодействия» и обладает расширенными функциональными возможностями по сравнению со средствами, применяемыми ФСО РФ.

На сегодняшний день единственной АСУД, уже подготовленной к использованию в режиме МЭД, является также разрабатываемая ЭОС система «Дело» (начиная с версии 8.8.0). Именно она применяется в большинстве участников федерального проекта «МЭДО».

В типовой функционал системы «Дело» включена поддержка формата обмена электронными документами, разработанного на основе стандарта ГОСТ Р 53898-2010. Электронное сообщение, формируемое и обрабатываемое системой в процессе обмена документами по электронной почте, представляет собой т.н. «паспорт регистрационной карточки документа» (xml-описание основных реквизитов) и прикрепленные к ней файлы.

Системой «Дело» может быть сформирован набор направляемых по электронной почте уведомлений о прохождении документа в системе другого участника МЭДО. К числу событий, по которым может быть направлено электронное уведомление относятся: прием, регистрация, пересылка документа, создание и редактирование поручений по документу, отправка ответного документа.

При использовании в рамках системы МЭДО - АСУД других разработчиков понадобится обеспечить их доработку до соответствия общим требованиям. Для этого нужно получить у ФСО информацию по единому формату обмена электронными сообщениями и реализации взаимодействия участников МЭДО. После этого потребуется обратиться к поставщику или разработчику используемой АСУД для выполнения им работ по разработке адаптера сопряжения с МЭДО.

Очевидно, уже в ближайшем будущем следует ожидать появления штатного функционала сопряжения с системой МЭД в типовой конфигурации АСУД всех ведущих разработчиков, представленных на рынке. Это будет означать, что описанная в данной статье технология МЭД достигла уровня широкого практического применения.

Таким образом, организация межведомственного информационного взаимодействия и создание системы МЭД является одной из важнейших государственных задач в области реализации национальной концепции «электронного правительства».

Для реализации данного проекта необходимо решить целый ряд проблем организационно-технического и методологического характера. В их числе: отсутствие проработанного механизма применения электронных документов; отсутствие единых стандартов на процессы сбора, хранения и обработки информации; разрозненность ведомственных информационных систем и баз данных; недостаток квалифицированных специалистов и др.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования электронных документов в деятельности органов государственной власти, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов.

Формирование единого пространства межведомственного электронного взаимодействия требует проведения целого ряда скоординированных мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики, включая совершенствование нормативно-правового регулирования применения электронных документов, разработку ответствующего методического и организационного обеспечения, создание технологической инфраструктуры МЭД.

Обязательным условием построения системы МЭД является установление единых требований к составу, форматам и метаданным электронных документов, применяемых при межведомственном обмене, процессам приема, передачи и обработки электронных документов и программному обеспечению для автоматизации этих процессов.

На сегодняшний день уже реализованы программно-технические решения, которые делают межведомственный электронный документооборот реальностью. Методологические принципы организации взаимодействия разнородных АСУД апробируются на практике в рамках федерального проекта «МЭДО» и ожидают своего широкого применения. В ближайшем будущем полученный положительный опыт будет распространяться на региональном и муниципальном уровнях. Со временем к системам подобного типа будут подключаться как государственные органы, так и активно взаимодействующие с ними организации. Становится все более очевидным, что полномасштабное внедрение технологий МЭД в масштабах страны – вопрос времени.

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в рамках реализации ведет работы по вопросу перехода на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) между собой и с правительством. Такой переход осуществляется по мере готовности информационно-технологической инфраструктуры ФОИВ и должен быть завершен до конца 2016 года.

Минкомсвязь России совместно с Минфинфином России, Минэкономразвития России и Аппаратом Правительства Российской Федерации осуществляет реализацию пилотных проектов по обмену электронными документами, подписанными электронной подписью между названными ведомствами. В 2014 году к участию в указанных пилотных проектах привлечены Минпромторг России, Минкультуры России, Минсельхоз России, Минспорт России, Правительство Ростовской области, Правительство Хабаровского края, Кабинет министров Республики Татарстан, Администрация Приморского края, Правительство Московской области.

На основе успешно отработанных в рамках пилотных проектов механизма обмена электронными документами, Минкомсвязь России разработала проект порядка обмена электронными документами при организации информационного взаимодействия государственных органов и государственных организаций.

Документ проработан и одобрен Экспертным советом по вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти, образованном при Минкомсвязи России, а также согласован с ФСО России.

История

2009: Распоряжение №1403-р и Постановление №754

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. N 1403-р «Об утверждении технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти»

В сентябре 2009 года премьер-министр Владимир Путин подписал положение о системе межведомственного электронного документооборота. Данное положение, утвержденное постановлением правительства от 22 сентября 2009 г. N 754, определяет межведомственный электронный документооборот как взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота.

Сюда относят обмен электронными сообщениями и ведение служебной переписки в электронной форме между участниками межведомственного электронного документооборота - федеральными органами госвласти, администрацией президента и аппаратом правительства. При этом допускается обмен и общедоступной информацией, и сведениями, составляющими служебную тайну.

2011

В соответствии с распоряжением №176-р от 12 февраля 2011 г. «Об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности», подписанным председателем правительства Владимиром Путиным, федеральные органы исполнительной власти должны перейти на безбумажный внутренний документооборот с 1 января 2012 г., а органы местного самоуправления - с 1 июля 2012 г. Для обеспечения взаимодействия различных СЭД ОГИВ в рамках единой системы МЭДО федеральной службой охраны РФ разработан формат обмена электронными документами в органах государственной власти России. Каждая СЭД ФОИВ, являясь участником МЭДО, должна формировать исходящие документы в этом формате для отправки в систему МЭДО, обрабатывать поступившие в этом формате из МЭДО документы.

2012

Инициирование - Постановления Правительства от 6 сентября 2012 года №890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти»

2014: Постановление и формат электронного документа МЭДО

Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия»

В сентябре 2014 года экспертный совет по вопросам совершенствования электронного документооборота в органах государственной власти, организованный Минкомсвязью России , определил формат электронного документа для межведомственного документооборота и постоянного хранения электронных документов. Таким форматом стал PDF /А, с размещением реквизитов электронного документа в XML -файле. По мнению экспертов, на текущий момент он является оптимальным решением для перехода с бумажного на электронный документооборот.

Утвержденный формат был опробован в ходе пилотных проектов, проводимых по поручению Правительства РФ между Аппаратом Правительства РФ, Минэкономразвития России, Минкомсвязью России, Минюстом, Минфином, Минпромторгом, Минспортом, Минкультуры, Минсельхозом России, а также правительствами Татарстана, Московской и Ростовской областей, Хабаровского и Приморского края.

«Мы достигли очень важного решения. Оно продвинет вопрос перехода на безбумажный документооборот к концу 2016 года, а также сократит затраты ведомств на доработку собственных систем», - отметил заместитель министра связи и массовых коммуникаций РФ и статс-секретарь Олег Пак .

По решению Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности под председательством главы Правительства РФ Дмитрия Медведева, органы государственной власти должны привести в соответствие требованиям свои системы электронного документооборота до 27 апреля 2015 года.

Минкомсвязь России и Федеральная служба охраны России разрабатывают совместный ведомственный приказ, который будет включать основные технические требования к порядку обмена электронными документами: формат PDF/A, описание XML-файла с метаданными, использование усиленной квалифицированной подписи и ряд других.

2015

Утверждено постановление о правилах электронного взаимодействия госорганов

В январе 2015 года утверждено Правительством Российской Федерации постановление №1494, определяющее правила обмена документами в электронном виде, позволит повысить оперативность внутриведомственного и межведомственного взаимодействия. Данный документ стал итогом тесного сотрудничества Минкомсвязи России с различными ведомствами и ключевыми экспертами рынка по формированию единого подхода к организации электронного документооборота в органах власти.

Правила устанавливают основные принципы и порядок обмена документами в электронном виде, подписанными электронной подписью, при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов с использованием имеющихся у них информационных систем электронного документооборота. В правилах определяется формат электронного документа, а также систематизируются процедуры обмена документами в электронном виде.

Предполагается, что выработанные правила устранят ряд нерешенных вопросов, длительное время не позволявших ведомствам переходить на полноценный электронный документооборот, повысят оперативность взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов за счет сокращения длительности внутриведомственного и межведомственного циклов документооборота, снизят трудозатраты на операции, связанные с организацией документооборота, а также улучшат координацию и согласованность действий госорганов при переходе на межведомственный электронный документооборот.

Работа по формированию единых согласованных решений, а также рекомендаций по организации электронного обмена документами велась в рамках Экспертного совета по внедрению электронного документооборота в госорганах, организованного при Минкомсвязи России в июле 2013 года. В состав совета входят специалисты в области электронного документооборота, среди которых - представители бизнес-сообщества, научной среды и государственной власти.

Утвержденные правила - первоочередной документ из числа необходимых для перехода госорганов на безбумажный обмен документами. В ходе работы также были подготовлены проекты поддерживающих актов: перечень видов документов, подлежащих обмену исключительно в электронном виде, и описание организационно-технологического электронного взаимодействия.

Следующим этапом к апрелю 2015 года все ведомства должны будут обеспечить техническую готовность своих систем к электронному обмену в соответствии с установленными нормативами. Однако ряд ведомств и регионов уже сейчас ведут обмен в рамках пилотной зоны.

(Москва, 26 октября 2011 г.)

Состояние дел

1.1. Нормативная основа межведомственного электронного документооборота и электронного правительства.

Нормативную основу внедрения межведомственного электронного документооборота составляют Поручение Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации от 17 июля 2008 года, которым, в частности, ставится задача обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти преимущественно на электронный документооборот не позднее 1 января 2011 года, Положение о системе межведомственного электронного документооборота, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 года № 754, а также ряд других поручений, распоряжений и иных актов Правительства и федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с первоначальной редакцией Положения участниками межведомственного электронного документооборота являлись федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации. В настоящее время число участников МЭДО расширяется. В соответствии с новой редакцией Положения (утвержденной 01.08.2011 постановлением Правительства Российской Федерации № 641) межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов (далее соответственно - информационные системы электронного документооборота, участники межведомственного электронного документооборота).

Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации. Участниками межведомственного электронного документооборота являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации.

Нормативную основу построения в Российской Федерации электронного правительства составляет концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства, утвержденная 6 мая 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 632-р (с изменениями, внесёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2009 № 219).

Отвечают за реализацию этой концепции в соответствии с распоряжением - Минкомсвязи России совместно с Минэкономразвития России и ФСО России.

В соответствии с этой концепцией под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

В развитие концепции электронного правительства Постановлением Правительства Российской Федерации от от 8 сентября 2010 г. № 697 утверждено Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (системе МЭВ), а также вышел Приказ Минкомсвязи России от 27 декабря 2010 г. № 190 об утверждении технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Дальнейшие мероприятия по развитию электронного правительства предусмотрены Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451).

Основными направлениями, по которым осуществляется внедрение информационных технологий в области управления документацией, являются следующие:

а) в технологической сфере

• развитие технологий делопроизводства и документооборота на основе систем класса Electronic Document Management Systems - системы управления электронными документами (EDMS) и систем класса Enterprise Content Management - управление контентом предприятия, Enterprise Information Management Systems - системы управления информацией предприятия (ECM или EIMS);

  развитие технологий архивного хранения - системы класса Electronic Archieves, электронные архивы(EA);

  развитие технологий перевода документов на различных типах носителей в цифровую форму и распознавания текстов;

  интеграция систем электронного документооборота и электронных архивов;

  создание инфраструктуры межведомственного электронного документооборота (МЭДО) для органов исполнительной власти и аналогичных систем для коммерческих организаций и обеспечение взаимодействия систем электронного документооборота различных организаций между собой на её основе;

б) в сфере нормативно-правового и методического обеспечения

принятие законодательных актов об информации, информационных технологиях и защите информации, об электронной подписи и иных;

легитимизация электронного документооборота на ведомственном и межведомственном уровнях с помощью принятия соответствующих нормативных документов;

В настоящее время разработкой решений для систем электронного документооборота и электронных архивов занимается значительное количество коммерческих организаций-разработчиков.

Так согласно имеющимся в Аппарате Правительства Российской Федерации сведениям в федеральных органах исполнительной власти, подключаемых к системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО), реализовано 38 решений от 22 разработчиков программно-аппаратных платформ.

Большое разнообразие предлагаемых продуктов делает актуальной при создании системы электронного документооборота и электронного архива проблему выбора продукта (и соответственно производителя) и внедренца.

1.3. Организация межведомственного электронного документооборота между органами государственной власти Российской Федерации

Внедрение автоматизированных систем (АС) в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляется давно. Практически во всех федеральных органах исполнительной власти используются автоматизированные системы делопроизводства (АСД) или системы электронного документооборота (СЭД) различной степени совершенства и различных разработчиков.

В целом эти решения в той или иной степени обеспечивают как движение документов, разрабатываемых в электронном виде, так и «электронное сопровождение» движения бумажных документов в органах власти.

Следующим естественным шагом по развитию этого процесса является переход к межведомственному электронному документообороту, т.е. организация обмена электронными документами не только внутри ведомств, но и между самими ведомствами.

Инфраструктура электронного документооборота между участниками межведомственного электронного документооборота образуется:

а) ведомственными автоматизированными системами делопроизводства (документооборота) участников МЭДО (далее - АСД участников МЭДО);

б) системой межведомственного электронного документооборота (системой МЭДО);

в) программно-аппаратными комплексами сопряжения АСД участников МЭДО с системой МЭДО (далее - ПАК сопряжения).

АСД участника МЭДО выступает в качестве абонента системы МЭДО и обеспечивает создание/исполнение документов в электронном и/или бумажном виде в соответствии с принятым данным участником МЭДО порядком делопроизводства.

Система МЭДО представляет собой защищённую коммуникационную сеть, предоставляющую для целей электронного документооборота сервис «Почтовая служба СЗИ», обеспечивающий доставку электронных почтовых сообщений абонентам почтовой службы с возможностью использования средств криптографической защиты и квалифицированной электронной подписи (ЭП).

ПАК сопряжения представляет собой программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий сопряжение внутренней сети, в которой функционирует АСД участника МЭДО, с коммуникационной сетью системы МЭДО. ПАК сопряжения реализует следующие основные функции:

импорт из абонентской АСД информации о документе в установленном формате;

преобразование импортированной информации о передаваемом документе в формат сообщения электронной почты (далее - электронное сообщение документооборота, ЭСД) и отправка этого сообщения адресату по системе МЭДО средствами почтовой службы СЗИ;

получение ЭСД из системы МЭДО и преобразование его в установленный формат для экспорта в систему делопроизводства;

экспорт полученной информации о документе в систему делопроизводства.

На основе этой инфраструктуры осуществляется планомерный переход к преимущественному обмену документами в электронном виде между участниками системы МЭДО.

На сегодняшний день электронная отправка документов из Аппарата Правительства Российской Федерации осуществляется в 36 органов (33 федеральных органа исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области). Доля документов, направляемых в электронном виде по состоянию на 1 мая 2011 г. достигла 54% от общего объема отправляемых документов.

В Аппарате Правительства Российской Федерации документы в электронном виде принимаются по МЭДО из 25 ведомств (22 федеральных органов исполнительной власти, Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Калининградской области).

1.4. Создание электронных архивов

Федеральными органами исполнительной власти проводится интенсивная работа по созданию и предоставлению в открытый доступ электронных архивов. Эти электронные архивы представляют собой хранилища оцифрованных (переведенных в электронный вид) массивов бумажных документов, составляющих соответствующие архивные фонды.

Примерами таких систем могут служить сайты, созданные Росархивом, Министерством обороны и рядом других органов.

Однако это только одна сторона проблемы создания электронных архивов. Она касается ранее созданных или создаваемых вновь архивов бумажных документов. К сожалению, к задаче создания архивов именно электронных документов, т.е. не имеющих бумажного оригинала, Росархив еще не приступил.

1.5. Организация межведомственного электронного взаимодействия в рамках создания электронного правительства

Инфраструктура межведомственного электронного взаимодействия представляет собой единый комплекс информационно-технологических и телекоммуникационных элементов, включающий:

а) информационные элементы в составе следующих информационных систем и входящих в них подсистем:

федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

федеральная государственная информационная система «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

информационная система головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти;

информационная система идентификации и аутентификации, предназначенная для обеспечения при осуществлении взаимодействия с использованием инфраструктуры взаимодействия идентификации, авторизации и аутентификации органов и организаций, а также обращающихся за получением государственных и (или) муниципальных услуг физических и юридических лиц (далее - заявители);

единая система межведомственного электронного взаимодействия;

б) организационно-технические элементы в следующем составе:

центры общественного доступа, предназначенные для информирования заявителей о деятельности органов и организаций и о предоставляемых ими услугах, а также для обеспечения доступа заявителей к получению государственных и муниципальных услуг в электронной форме;

центры телефонного обслуживания, оказывающие услуги по информированию заявителей с использованием телефонной связи о государственных и муниципальных услугах, предоставляемых органами и организациями;

в) инженерные и вспомогательные элементы в следующем составе:

система обеспечения информационной безопасности;

информационно-телекоммуникационные сети, обеспечивающие взаимодействие информационных систем при оказании государственных и муниципальных услуг;

сеть центров обработки данных, обеспечивающих функционирование инфраструктуры взаимодействия.

Единая система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

Состояние дел в области предоставления госуслуг населению в электронном виде широко освещается в СМИ и мы его реально можем оценить, обратившись на соответствующие интернет-порталы.


Проблемы и перспективы

2.1. Развитие системы МЭДО

Основные перспективы развития системы МЭДО - это расширение состава её участников (система начинает «движение в регионы»), нашедшее отражение в изменениях, внесенных в положение о МЭДО, а также дальнейшие работы по легитимизации и стандартизации электронного документооборота.

При этом мы должны понимать, что, несмотря на очевидный прогресс в развитии электронного документооборота, существует еще достаточно много проблем - научно-методических, технических, организационных, требующих своего разрешения.

Первая и фундаментальная проблема состоит в том, что в Российской Федерации в настоящее время сложилось положение, при котором в стране отсутствует орган, наделенный функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере делопроизводства и документооборота. Подчиненное Министерству культуры Российской Федерации Федеральное архивное агентство обладает в этой сфере относительно небольшими полномочиями, связанными, в основном, с согласованием ведомственных инструкций по делопроизводству. Мировая практика показывает, что в тех странах, где достигнут существенный прогресс в деле внедрения электронного документооборота, соответствующие структуры обладают значительно более широкими полномочиями. Очевидно, что назрела необходимость наделить Федеральное архивное агентство функциями по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере делопроизводства, документооборота и архивного дела, возможно, подчинив его напрямую Правительству Российской Федерации.

Вторая проблема - это разработка и утверждение в виде стандарта детально специфицированной модели электронного документа . В настоящее время, несмотря на широкое употребление этого термина, в том числе, и в нормативно-правовых актах, с сожалением приходится констатировать, что четкого понимания и однозначной интерпретации этого понятия нет. Де-факто, когда говорят об электронном документообороте, на самом деле речь идет об обороте электронных копий документов, исполняемых на бумаге. Следствием этого является то, что практически все нормативные документы в области делопроизводства и документооборота явно или неявно ориентированы на работу с бумажными документами. Попытка применить их к электронному документообороту сразу порождает массу вопросов и, в первую очередь, какую совокупность данных, хранящихся в вычислительной системе считать электронным документом?

Третья важная проблема, требующая дальнейшей проработки, это проблема аутентификации (подтверждения подлинности) электронных документов. Безусловно, принятие 6 апреля 2011 г. федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи» является серьезным шагом в деле расширения сферы электронного документооборота. В настоящее время подготовлен и представлен в Правительство Российской Федерации проект Постановления о видах электронной подписи, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, порядке их использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи. Однако это не является исчерпывающим решением, охватывающим все случаи, когда требуется подтверждение подлинности документа. Дело в том, что электронная подпись имеет … ограниченный срок действия, определяемый стойкостью применяемой системы криптопреобразования. И это коренным образом отличает её от системы подтверждения подлинности (защиты) бумажного документа, базирующейся на использовании собственноручной подписи, печати и иных реквизитов. Электронная подпись вполне применима, когда срок её действия больше времени, в течение которого может возникнуть необходимость в использовании документа. При этом значительная часть документов Правительства и иных органов власти, как правило, имеют постоянный срок хранения.

Следующая проблема имеет технологический характер. Это проблема архивного хранения электронных документов. Все совершенно просто, когда мы имеем дело с бумажными документами: для хранения и работы с ними человеку кроме хранилища с полками или стеллажами, вообще говоря, ничего больше не требуется. А для работы с архивами электронных документов требуется значительно более сложная инфраструктура и технологии. Безусловно, информационные технологии гигантски ускоряют работу с документами. Но они и сами меняются с такой же скоростью. Для примера: только за последнее десятилетие мы наблюдали смену нескольких поколений типов носителей от гибких магнитных дисков разных форматов до оптических (CD, DVD, многослойные DVD, blue-ray диски и т.д.). А ведь каждый переход на новую технологию ставит задачу миграции колоссального объема накопленных данных на новую технологическую платформу, иначе это грозит потерей информации. Это делает понятным тот разумный консерватизм, который проявляет Росархив в деле внедрения электронных архивов. Однако этот консерватизм ставит в тупик разработчиков СЭД и организации, реализующие на основе этих СЭД делопроизводство в электронном виде, поскольку отсутствуют четкие спецификации (требования) Росархива к содержанию и форматам электронных документов, передаваемых на государственное хранение.

Еще одна проблема, непосредственно касающаяся межведомственного документооборота и взаимодействия ведомственных СЭД. Это проблема создания и ведения единой системы нормативно-справочной информации (классификаторов, словарей, справочников и т.д.), без которой практически невозможно минимизировать человеческое участие при взаимодействии ведомственных АС. Определенная работа в этом направлении в настоящее время проводится Росархивом и Федеральной службой охраны в качестве организатора МЭДО. Однако на наш взгляд, участие в этом процессе помимо госструктур также научного и бизнес-сообществ было бы весьма полезным.

И наконец, проблема, которую можно охарактеризовать как проблему «кризиса размерности» (или масштаба). Суть её состоит, в том, что число участников электронного документооборота расширяется лавинообразно. Это приводит к тому, что даже имеющееся значительное количество разработчиков не в состоянии удовлетворить всех потребителей. Причем все эти потребители различаются своими масштабами (размерами), финансовыми возможностями и степенью «продвинутости» в плане применения информационных технологий. Выходом в данном случае может послужить использование предложенной еще в начале 2000-х годов фирмой Microsoft и ныне интенсивно развиваемой на западе концепции SAAS (Software as a Service - программное обеспечение как услуга). В соответствии с этой концепцией крупными фирмами-провайдерами создаются мощные центры обработки данных (ЦОД), в которых комплексно и на высоком уровне решаются проблемы хранения, обработки, обеспечения целостности и безопасности данных, а также проблемы эксплуатации и обслуживания технических средств. В ЦОД устанавливается программное обеспечение, имеющее необходимую функциональность, доступную пользователям в виде совокупности сетевых сервисов. Одним из приложений таких ЦОД могут стать основанные на единых стандартах информационные системы, предоставляющие не обладающим собственными возможностями организациям услуги по ведению делопроизводства, документооборота и архивного хранения. Местом развертывания таких ЦОД, по нашему мнению, могут стать Росархив, центральные архивы федеральных органов исполнительной власти, а также архивные органы субъектов федерации, что в перспективе облегчит решение задач, связанных с передачей архивных фондов на государственное хранение.

2.2. Развитие инфраструктуры МЭВ и базирующихся на них технологий «электронного правительства», «электронного парламента» и др.

Очевидно, в данной области в ближайшей перспективе основные усилия будут сосредотачиваться на реализации постановления Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 и дальнейшем внедрении информационных технологий в сферу общественных отношений. Примером этому может служить разработка Концепции формирования в Российской Федерации электронного парламента до 2015 года, обсуждение которой состоялось 20 октября 2011 г. в Государственной Думе и тогда же она была одобрена на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества.

Видимо, не случайно даже подготовленный проект стандарта в области СЭД называется «ГОСТ Р СЭД. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению.» и использует термин «электронное сообщение», а не «электронный документ».

Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754
"Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота"

Правительство Российской Федерации постановляет:

Утвердить прилагаемое Положение о системе межведомственного электронного документооборота.

Положение
о системе межведомственного электронного документооборота
(утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754)

С изменениями и дополнениями от:

1 августа 2011 г., 6 сентября 2012 г., 6 апреля 2013 г., 26 декабря 2016 г., 17 октября 2017 г., 16 марта 2019 г.

1. Межведомственный электронный документооборот представляет собой взаимодействие информационных систем электронного документооборота федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов, а также организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации (далее соответственно - участники межведомственного электронного документооборота, информационные системы электронного документооборота).

2. Организатором межведомственного электронного документооборота является Федеральная служба охраны Российской Федерации.

4. Под взаимодействием информационных систем электронного документооборота в настоящем Положении понимается обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота, в том числе:

а) направление и получение в электронной форме решений и поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

б) получение информации о ходе рассмотрения участниками межведомственного электронного документооборота электронных сообщений, в том числе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в) направление в электронной форме докладов Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;

г) внесение в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, в том числе в электронной форме;

д) осуществление участниками межведомственного электронного документооборота согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме;

е) направление в электронной форме нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации;

Информация об изменениях:

Пункт 4 дополнен подпунктом "ж" с 27 марта 2019 г. - Постановление Правительства России от 16 марта 2019 г. N 273

ж) направление и получение иных документов, передаваемых при взаимодействии участников межведомственного электронного документооборота в электронной форме.

5. При осуществлении межведомственного электронного документооборота допускается обмен электронными сообщениями, содержащими общедоступную информацию и информацию, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обмен между участниками межведомственного электронного документооборота информацией, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляется при выполнении ими требований по защите такой информации, установленных в отношении информационных систем электронного документооборота.

6. Основными принципами межведомственного электронного документооборота являются:

а) обеспечение технологической возможности использования межведомственного электронного документооборота переменным числом его участников;

б) применение участниками межведомственного электронного документооборота совместимых технологий, форматов, протоколов информационного взаимодействия и унифицированных программно-технических средств;

в) правомерное использование программного обеспечения и сертифицированных программно-технических средств участниками межведомственного электронного документооборота;

г) обеспечение целостности передаваемой информации;

д) минимизация издержек, в том числе финансовых и временных, при осуществлении информационного взаимодействия участниками межведомственного электронного документооборота;

е) обеспечение конфиденциальности передачи и получения информации.

7. Технико-технологическая инфраструктура межведомственного электронного документооборота состоит из следующих элементов:

а) головной узел межведомственного электронного документооборота, оператором которого является организатор межведомственного электронного документооборота;

б) узлы участников межведомственного электронного документооборота;

в) защищенные каналы связи.

8. Технические средства головного узла межведомственного электронного документооборота включают в себя программно-технические комплексы обработки, маршрутизации и хранения сообщений, средства мониторинга работоспособности технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота, средства защиты информации и иные средства программно-технического обеспечения электронного взаимодействия участников межведомственного электронного документооборота.

9. Основными функциями головного узла межведомственного электронного документооборота являются:

а) обеспечение защиты обрабатываемой, хранимой и передаваемой информации от несанкционированного доступа и искажения при ее нахождении на головном узле межведомственного электронного документооборота и передаче по защищенным каналам связи до узлов участников межведомственного электронного документооборота;

б) обмен электронными сообщениями между участниками межведомственного электронного документооборота.

10. Технические средства узла участника межведомственного электронного документооборота включают в себя коммуникационное оборудование, средства защиты информации и автоматизированные рабочие места. Автоматизированными рабочими местами узел комплектуется по запросу участника межведомственного электронного документооборота.

11. Основными функциями узлов участников межведомственного электронного документооборота являются:

а) обеспечение защиты обрабатываемой, хранимой и передаваемой информации от несанкционированного доступа и искажения до передачи ее в защищенный канал связи;

б) доставка электронных сообщений, полученных из головного узла межведомственного электронного документооборота, в информационные системы электронного документооборота адресатов;

в) отправка электронных сообщений из информационных систем электронного документооборота участников межведомственного электронного документооборота на головной узел межведомственного электронного документооборота;

г) хранение электронных сообщений до передачи на головной узел межведомственного электронного документооборота или в информационную систему электронного документооборота адресата.

12. Обмен электронными сообщениями при осуществлении межведомственного электронного документооборота осуществляют уполномоченные сотрудники участников межведомственного электронного документооборота.

13. Организатор межведомственного электронного документооборота осуществляет следующие функции:

а) организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;

б) формирование и актуализация глобальных адресных справочников (классификаторов);

в) обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота;

г) обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством Российской Федерации.

14. Создание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота осуществляют организатор межведомственного электронного документооборота и (или) участники межведомственного электронного документооборота путем организации каналов связи от головного узла межведомственного электронного документооборота до узлов участников межведомственного электронного документооборота, а также путем создания узлов участников межведомственного электронного документооборота.

Для организации каналов связи межведомственного электронного документооборота используются каналы связи организатора межведомственного электронного документооборота и (или) каналы связи, арендуемые организатором межведомственного электронного документооборота или участниками межведомственного электронного документооборота у операторов связи.

14.1. Создание узлов межведомственного электронного документооборота и организация каналов связи межведомственного электронного документооборота федеральных органов государственной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов осуществляются за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Федеральной службе охраны Российской Федерации.

14.2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеют право создавать узлы межведомственного электронного документооборота, организовывать каналы связи межведомственного электронного документооборота и поддерживать технико-технологическую инфраструктуру межведомственного электронного документооборота в работоспособном состоянии за счет бюджетных ассигнований соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных этим органам в рамках реализации государственных программ.

14.3. Создание узлов межведомственного электронного документооборота, организация каналов связи межведомственного электронного документооборота и поддержание в работоспособном состоянии технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, за исключением государственных внебюджетных фондов, осуществляются за счет средств этих организаций.

15. Технические и программно-технические средства узлов межведомственного электронного документооборота федеральных органов государственной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов приобретаются за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Федеральной службе охраны Российской Федерации, и передаются Федеральной службой охраны Российской Федерации этим органам и фондам на безвозмездной основе во временное пользование. Передача оформляется актом приема-передачи технических и программно-технических средств.

15.1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеют право приобретать технические и программно-технические средства узлов межведомственного электронного документооборота за счет бюджетных ассигнований соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных этим органам в рамках реализации государственных программ.

15.2. Технические и программно-технические средства узлов межведомственного электронного документооборота организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, за исключением государственных внебюджетных фондов, приобретаются за счет средств этих организаций.

15.3. Технические требования к создаваемым узлам межведомственного электронного документооборота и организуемым каналам связи межведомственного электронного документооборота, а также к приобретаемым техническим и программно-техническим средствам узлов межведомственного электронного документооборота согласуются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, за исключением государственных внебюджетных фондов, с организатором межведомственного электронного документооборота.

Порядок согласования утверждается организатором межведомственного электронного документооборота.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2016 г. N 1484 Положение дополнено пунктом 15.4

15.4. Технические и программно-технические средства узлов участников межведомственного электронного документооборота должны быть расположены в помещениях, обеспечивающих сохранность указанных средств и конфиденциальность передаваемой и принимаемой информации.

16. В случае если возникает необходимость размещения у участников межведомственного электронного документооборота дополнительных технических средств и (или) их переноса в другие помещения, финансирование выполнения комплекса работ по прокладке объектовых линий связи, приобретения оборудования и программного обеспечения и выполнения специальных работ осуществляется за счет средств участника межведомственного электронного документооборота. Указанные работы для обеспечения конфиденциальности и безопасности производятся поставщиком услуг, имеющим соответствующую лицензию. Спецификация на приобретаемое оборудование, программное обеспечение и материалы, а также техническое задание на выполнение специальных работ согласуются с организатором межведомственного электронного документооборота.

Настройку технических средств и средств защиты, а также установку специального программного обеспечения осуществляет организатор межведомственного электронного документооборота.

17. Межведомственный электронный документооборот осуществляется посредством обмена электронными сообщениями. Электронное сообщение состоит из сопроводительной и содержательной частей. Сопроводительная часть предназначена для адресации сообщения. Содержательная часть представляет собой текст сообщения либо текст сообщения с присоединенными файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты, описанные с помощью языка XML. Формат файлов, используемых при осуществлении межведомственного электронного документооборота, должен соответствовать национальным или международным стандартам либо иметь открытый исходный код и открытую структуру.

18. Отправитель электронного сообщения, содержащего электронную копию документа, несет ответственность за соответствие содержания электронной копии содержанию подлинника документа на бумажном носителе.

19. Регистрация (учет) электронных сообщений в информационной системе электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по делопроизводству этого участника.

Информация об изменениях:

Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2016 г. N 1484 Положение дополнено пунктом 19.1

19.1. Отправка электронных сообщений из информационных систем электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота в тестовом режиме с дублированием документов на бумажных носителях должна осуществляться в течение не менее одного месяца с момента подключения участника межведомственного электронного документооборота. Период тестового режима определяется участником межведомственного электронного документооборота.

20. Информационная система электронного документооборота участника межведомственного электронного документооборота должна обеспечивать подготовку уведомлений о ходе рассмотрения электронных сообщений этим участником.

21. Поддержание технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота в работоспособном состоянии осуществляется организатором межведомственного электронного документооборота и (или) участниками межведомственного электронного документооборота посредством выполнения комплекса работ, включающих:

а) обеспечение работоспособности программно-технических средств;

б) анализ и устранение выявляемых в ходе эксплуатации сбоев и ошибок программно-технических средств;

в) обеспечение антивирусной защиты информации.

25. К организационным мероприятиям относятся:

а) контроль выполнения требований нормативных документов, регламентирующих обеспечение защиты информации;

б) определение должностных лиц участников межведомственного электронного документооборота и организатора межведомственного электронного документооборота, ответственных за обеспечение информационной безопасности;

в) установление порядка резервного копирования, восстановления и архивирования баз данных, находящихся на головном узле межведомственного электронного документооборота, а также порядка обновления антивирусных баз;

г) установление порядка допуска для проведения ремонтно-восстановительных работ программно-технических средств;

д) организация режимных мероприятий в отношении помещений, в которых размещены узлы участников межведомственного электронного документооборота, и технических средств этих узлов.